摘要：非政府组织（NGO）是一个介于政府体系和市场体系以外的庞大的社会组织体系，又称为第三体系或第三部门。与西方发达国家的非政府组织相比，国内的非政府组织具备自己鲜明的特点———政治参与的非政治化，党在非政府组织进步中的特殊地位，与政府以支持和配合为主的关系等。存在这种差异的重要原因在于中西非政府组织产生与进步的路径、担负的历史任务不同。对这类问题的阐释将使大家对国内非政府组织的基本状况有一个更为明确的认识。

关键字：非政府组织（NGO）；中国特点；成因。

自20世纪80年代以来，非政府组织（NGO）在世界很多国家都达成了前所未有些巨大进步。

进入21世纪，转型国家非政府组织的进步，更成为国际学术界关注的焦点。与国内在这方面理论研究的滞后相比，近些年来中国的非政府组织却呈现出猛烈的进步势头：从扶贫、民主选举到保护生态、救死扶伤，非政府组织活跃的范围愈加广泛；在面对诸如下岗、震后救援与重建等突出社会问题的时候，非政府组织发挥有哪些用途愈加突出。

同时，非政府组织进步过程中产生的很多问题也使大家日益认识到简单地套用西方的理论与管理模式是不适用于中国的。对于中国非政府组织与国情相契合的独特之处应该有明确的认识，这或有助于国内对于非政府组织的管理与引导。

1、非政府组织的基本定义。

（一）国际学界对非政府组织的界定。

非政府组织，英文为“Non-Governmental Orga-nization”，缩写为“NGO”。非政府组织并不是某一个特定组织，而是一个介于政府体系和市场体系以外的庞大的社会组织体系，又称为第三体系或第三部门（相对于第一部门的政府和第二部门的营利部门而言）。根据《联合国宪章》第71条的规定推定的意思，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，包含慈善机构、援助机构、年轻人团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等等。这一含义只是联合国对在国际范围内活动的非政府组织所用的，不可以适用于常见意义上的第三体系或第三部门。[1]（P3）有学者指出它是非营利组织（Non-profit organiza-tion），它的收入用于它所关注的公益事业，是“志愿者组织”（Voluntary organization）、慈善组织（Phi-lanthropy organization）、免税组织（Tax-exempt sec-tor）。事实上，非政府组织这一社会体系，在不同国家和区域，甚至在同一国家内，有着不一样的称谓。

对此有学者指出，“非政府组织”作为一个定义确有其含混之处，它以否定性或排斥性表述指代一个包容性很大的组织空间；但学界在用这一定义时，除强调其与政府的相对关系以外，又暗涵着一些特定的判断，因而使得这一定义在研究中具备了可操作性。这类判断基本是针对“非政府组织”的某一方面特点而言的，因而在不一样的研究者那里，“非政府组织”定义又与另一些有关定义具备连带性和替代性的关系。[2]通常来讲，在研究中，学者是将这类定义不加区别地用的。如非营利组织（NPO）、非政府公共部门、非政府公共组织、非营利部门、第三部门、独立部门、民间组织、社团、非国家部门等等；有些学者甚至将这一体系称为“公民社会”（civil society）[3]（P3），这其中极少有或根本没明确的原因。有学者甚至觉得，虽然每个词语都是从肯定的文化中产生的，其用可以追溯到特定的社会、经济和政治环境，但关于非政府组织的词语却错综复杂，找不到简明的分辨方法。[4]

（二）国内非政府组织及其相近定义。

在国内，大家习惯于将社会团体、民营非企业组织、基金会、慈善团体等看成是非政府组织的组成部分。目前（民政部民间组织管理局成立将来）官方一般将非政府组织称为民间组织。下面是非政府组织与几组相近定义的比较。

非政府组织（NGO）与非营利组织（Non－Prof-it Organization简称NPO）：NGO和NPO是从两个角度来讲明这种组织的性质，这两个定义都是中国近年从西方引进的，对他们的内涵和外延与定义的讲解现在还没形成共识性的怎么看。从定义运用的历史沿革来看，NGO主如果指进步中国家以促进国家经济和社会进步为己任的组织，因此是一个比NPO窄得多的定义。从主办的角度看，中国的NPO可分为政府举办与民办两类，所以它比NGO的范围要宽泛些。[5]（P16）NGO和NPO这两个定义是从不一样的角度对民间社会组织所做的称谓，这两个定义之间没严格的界限。NPO的定义要比NGO定义包含的范围更广泛，假如要强调某一类民间组织与政治性组织有什么区别，大家就能用NGO这一定义；假如要强调某一类民间组织与营利性的企业有什么区别，大家就能用NPO这一定义，但这也要视不同国家的状况与大家的习惯而定。这两个定义和社会团体常常交替用，业内人士觉得没本质不同，只不过稍有差别。[6]

NGO与社会中介组织：有些时候大家也用“社会中介组织”来称呼非政府组织，不过非政府组织跟中介组织不可以划等号。由于虽然非政府组织也是中介组织，但有的中介组织如市场中介组织严格来讲仍是营利性组织的范畴，而非政府组织需要是非营利性的中介组织。所以，用“社会中介组织”来不同。[7]

NGO与人民团体：国内长期以来所有些工会、合作社、妇联、共青团、工商联等被叫做人民团体和群众组织。人民团体一般被觉得是亚种类的非政府组织，在某种程度上已经具备了官方性质或成为权力机关。本文研究的非政府组织不把它们包含在内。

在本文中，如不特别指出，非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、民间组织、社会团体将交替用，不做区别。

2、国内非政府组织的当地特征。

中国非政府组织虽然是在西方文明的影响下进步起来的，但每一个国家都有我们的特殊国情，不同民族文化背景、不同社会规范下衍生出的势必是不同特点的非政府组织。在国内，非政府组织政治参与的非政治化、共产党在非政府组织中的特殊地位、与政府以合作为主的关系与公民意识与非政府组织相错位的二元结构都是根植于中国土壤的独有特征。

（一）政治参与的非政治化。

政治性非政府组织的数目和规模被觉得是社会制约国家能力的一个要紧标志，也是衡量一个国家市民社会进步情况及其特点的要紧方面。至于中国现在有没真的的政治性非政府组织，还没定论。①有些学者觉得，现在中国存在三类政治性非政府组织，即具备鲜明的政府代言人特点的非政府组织、工会和妇联等与政府相对离别的非营利组织、民间“思想库”。[8]（P133）但这类组织基本都是由政府打造，反映的是政府的看法和态度，因而是党政体系中一个很特殊的组成部分。虽然这类组织愈加重视反映各自所代表的群体的建议和愿望，互益性色彩有所增强，但还是很难称得上是真的意义上的政治性非政府组织。

而且中国的各类非政府组织在进行政治参与的时候也呈现出非政治化的特征。所谓政治参与的非政治化，就是指这类组织在进行政治参与活动的时候，其主要目的还是为了成员和社会公众的经济、社会或文化生活方面的利益，并非为了达到某个政治目的。在国内，非政府组织一般严格遵守不参与政治性活动的原则，尽可能防止宏大政治议题、防止争议，也不动员公众向政府施压，它们力求不给现存的政治规范和政治秩序制造麻烦，而将自己定位在“政府的辅助和补充力量”的地方上，与政府达成合作。总之，不直接干预政治是国内非政府组织的一个要紧特征。这一方面是出于其获得“政治合法性”的需要，其次是因为国内目前政治进步水平的限制。由于政治参与固然可以推进民主的进程，但对民主的追求要和一国当时当地的状况相结合才行，民主是一个渐进的过程，不是一蹴而就的。社会稳定与民主政治是相互促进的关系，但民主的成长情况应与社会转型的实质进程相协调，民主成长的滞后会带来政治的不稳定，但民主进步的超前，同样会招致政治不稳定。中国的改革是一个长期的和渐进的进步过程，在经济范围进行突破性改革之后，继之则应在社会范围进行突破性改革，政治范围的突破性改革则是其后的事情。中国非政府组织的非政治性，可以使它们集中力量解决社会经济问题，同时可以防止使问题复杂化，扰乱中国改革总的策略部署和进程。

但也应该认识到，非政府组织除去在经济生活和社会日常发挥用途以外，在它进步到肯定阶段之后是势必会在政治参与方面发挥要紧用途的。这其中经济范围中的非政府组织（譬如行业协会）将最早进入政治参与，由于这种组织不但利益表达的意识强，而且也最可能成长出足以对政府施加影响的力量。因此对于非政府组织成长起来并逐步进入到政治参与系统中来，需要有充分的认识和筹备。

（二）党在非政府组织进步中的特殊地位。

共产党在国内非政府组织的建设进步中占有要紧地位，对于其缘由，谢遐龄提到：“现代中国社会的组建，是由中共领导一支军队，在农村基层拓展社区重建，而后以党组织把每个社区串接为一个整体。农村社区重建的办法是，通过没收地主富农土地房子财物打碎原有些社会结构占了更大的比重。”因此，在今天大家预测中国非政府组织进步前景时，决不可以忽略非政府组织与党的关系。非政府组织与党的关系是非政府组织进步的决定性原因。其理由是，“既然非政府组织进步是社会进步之主题，而党组织是社会主干，所以觉得非政府组织进步与党组织无关就是不对的。”他指出，在一般定义中，整个社会总共划分为这三个范围。但在以毛泽东为领袖的中共打碎旧中国社会结构而重建中国社会、拓展中国社会现代化的初期打造的社会，是党领导所有并且实行党的一元化领导的结构。邓小平领导改革开放以来，推行“党政分开”、“政企分开”。社区建设，目前拓展的从政府中分出行业协会、中介机构，是“政社（即行政和社会）分开”。都是“分开”，都不是“去除”，仍然以党领导所有为原则。改变的是结构，把过去党政不分、政企不分、政社不分的结构改变为政、企、社划分了解并各司其职的结构。结构改变才能真的调动和发挥各方面的创造性和积极性，才能有政治、法制、经济、文化、社会各方面完善而完整的进步。不变的是党领导所有原则、党组织整理社会。中国社会不是三个范围，而是有四个范围。与西方社会对比，西方社会的三个范围以外的第四范围是精神范围。西方社会属基督教文明。中国社会属中国文明，第四范围需要是物质性实体———党组织。因此中国NGO的进步是两个过程之交织：一是政社分开（内含打造新兴的NGO），一是党组织探索领导社会事业的新方法。[9]（P257）对于这一看法，笔者觉得这是一个崭新的认识，但确切地说，党组织与政府、市场、社会这三个范围并不是并列关系，党组织要高于这三个范围。

（三）与政府以“支持和配合”为原则的关系。

与西方国家一些以反政府为荣的非政府组织不同，中国的非政府组织是以支持和配合政府为原则的。正如中国人民对外友好协会副会长李小林所说：“中国的非政府组织有必要也应该替政府分忧，成为政府的伙伴，帮助拟定和推行政策。”[10]（P17）以环保NGO为例，调查显示，95%以上的环保NGO遵循“帮忙不添乱、参与不干涉、监督不替代、办事不违法”的原则，寻求与政府合作；61.9%的环保NGO觉得拥有与政府直接交流的正常途径；选择与政府合作的环保NGO为64.6%，选择既非合作亦非对抗的有32.1%。[11]西方NGO虽然在反对政府的过程中也在抵制错误决策，促进世界和平，爱惜地球环境等方面发挥了巨大有哪些用途，但作为一股强大的社会力量，这类组织也会激化社会中不稳定的原因。而国内政府一直强调社会稳定的重要程度，因此，对本国NGO的管理很严格。当然，因为先前计划经济的影响，国内的政治、经济、社会活动基本上都是政府行为，所以国内的NGO具备“先天性”的行政色彩，NGO内部的组织构成与政府机关类似，因为几乎所有要紧的社团组织领导都由从现职领导职位退下来的或由机构改革分流出来的原政府党政官员担任，非常强的行政色彩致使NGO并不可以非常不错地代表其应代表人群的利益。这是国内非政府组织与政府关系需要改进的一方面。

但不可以据此就需要政府卸除社会保障和就业的责任，以进步社区服务和其他社会工作来取而代之。这类行业固然应该得到进步，就像其他非国有经济也应当大进步一样。但以此为理由减轻政府责任则是失当的。由于与西方国家相比，国内的市场机制进步还不够充分，应由国家承担的社会保障还远远达不到起码的需要，现在中国占人口80%之多的“农民”仍缺少社会保障。在这样的情况下，简单地说中国的政府权力“太大”并不确切，事实上是政府的权力太大（因此公民自由不足）而责任又太小（因此社会保障不足）。目前要做的并非要非政府组织承担政府的责任，而是要使其与政府充分合作，帮助政府负起应负的责任。正如一位NGO官员在评价国内NGO转型问题时所说，“NGO都认识到了与政府维持一致，获得政府的认同，是活动成功必不可少的首要条件条件。在与政府进行互动的过程中，NGO采取的方案是先积极主动地和政府交流，获得政府的信赖和认同，在此基础上，再推进进一步活动。”[11]这也是中国非政府组织不同于西方的“特点”之一。

（四）公民意识与非政府组织相错位的二元结构所谓二元结构即是指出现了具备公民意识的但还不可以称为真的的非政府组织的组织和不拥有公民意识的非政府组织。前者是因为改革开放年代兴起的公民意识与现代价值对大城市中体制边缘的一些组织产生强大的影响，推进其走向公民社团，但因为体制的原因它们还不可能成为真的的“非政府组织”；后者则是因为改革年代大一同体本位的消解与社会的多样化，一些区域（主如果富裕的农村）传统的民间公益组织出现了“复兴”，这类草根组织是符合非政府组织的规范的，但其传统小一同体色彩浓厚，公民意识不足。这种“有公民意识的（但未必是非政府的）组织”与“（未必有公民意识的）非政府组织”在一定量上离别的现象，可谓是当代中国非政府组织有别于西方的最突出的“特点”。[12]（P106）3、与西方非政府组织不同的根本缘由。

国内与西方非政府组织产生与进步的路径及历史使命的不同决定了国内非政府组织的中国特点。

（一）产生与进步的路径不同（社会背景不同）。

西方社会源远流长的宗教文化和很多宗教派别、宗教分歧的存在，使得任何一种宗教作为国教都会引起其他教徒的强烈反感，从而使国家统一成为泡影。法国16世纪血腥的宗教战争（又称胡格诺战争）即是明证。经过宗教改革运动，政教得以离别，资本主义由此兴起。而美国的非营利组织，最早可追溯到殖民年代的宗教组织。随着着大规模的移民潮，很多宗教组织进入了美国的土地。

因为民族海量、宗教各异，为了防止冲突，维护统一，美国于1791年颁布了《宪法第一修正案》，明确规定政府不能干预宗教活动和限制宗教自由。

这就将政府与宗教严格区别，划出了一块政府力量不可介入的范围，达成了政教的离别。该法案对宗教、言论、集会和自由的强调使很多移民不断涌入。到移民末期天主教徒约占到15%。为了在与罗马新教的较量中取得优势，天主教打造了很多学校、神学院、医院、社会福利机构与宗教互助组织，而这类成为了美国非营利组织体系的雏形。其他宗教如犹太教、罗马新教等也相继打造了一些慈善性质的组织来扩大我们的影响，传播宗教信条，使美国的非营利组织得到了进一步的进步[13]（P24-39），也由此决定了美国的非政府组织有较好的民间性。

而中国非政府组织的进步则走了一条很不一样的道路。从历史的角度看，国内并不缺少民间公益组织进步的文化传统。在宋朝，各种“合会”、“善会”等互助与救助型民间组织就开始风靡。近代以来，在民族危机与社会动荡的背景下涌现了很多行业协会，慈善组织，学术性、社群性、文静性的团体，成为中国革命的一支生力军。以鸦片战争为起点，直到新中国成立，中国的非政府组织对推进革命进程起到了要紧用途。从五四运动起，由中共领导的人民民主统一战线的社团及其所影响的社团组织成为这一时期社团的主体，社团的进步呈现合法化的趋势。新中国成立后，经过很多的清理、整顿，中共对各级各类社团的领导和统一战线地位得以巩固。这段历史同样决定了中国的NGO与中共及中国政府不可分割的联系。

中美非政府组织进步经历的不同所产生的特殊属性，充分反映在了组织的进一步健全中。美国非政府组织在诞生伊始就与政府划清了界限，为政府力量过多干涉设立了一道无形的防线。中国非政府组织长期作为党统一战线的要紧力量，作为政府达成政治目的的工具，对政府有非常大的依靠性。[14]（P80）通过中美非政府组织进步路径的历史对比，大家可以看到，与西方非政府组织生成于自下而上的动力机制不同，中国非政府组织的产生是自上而下与自下而上双重动力相互用途的结果。中国非政府组织形成的路径主要有三条：第一，自下而上的自主化道路；第二，自上而下的自治化道路；第三条路径是合作型，即政府适应市场的趋势，引导社会自治模式的形成，如温州模式。国内的非政府组织是政府和社会一同为建设“小政府、大社会”的目的而进行的规范尝试的结果，在其产生和进步的过程中，政治、经济和文化等资起因政府逐步流向民间，为公民社会的形成奠定了基础。

（二）历史使命不同。

第一，当代西方国家非政府组织是在已经达成的公民社会内部产生与进步的，并无需为达成公民社会而奋斗，其兴起是对现代性缺点的一种改良，是“后现代”的范畴；而中国非政府组织则要为达成公民社会而努力，它的进步与市场经济的演进和民主政治建设几乎是在同一个时空中进行的，中国非政府组织的兴起是中国“现代化”

进程的一部分。[12]（P263）第二，虽然中西非政府组织的兴起同样可以归结为政府与市场的“双重失灵”，但中国的“政府失灵”和“市场失灵”主如果指计划经济下资源配置上的大一统致使的经济进步的无力，是指市场经济的发育不足。而在西方则是指政府在提供公共物品方面的无力和自由市场的缺点。因此，西方国家的非政府组织面临的是探寻“既非福利国家，又非自由放纵”[12]（P237）的第三条道路，而中国非政府组织面临的则还是怎么样促进政府职能的转变和市场经济的进一步健全。

注解：

①所谓政治性非政府组织，是指不具备党派性质，但围绕某个乃至某一方面政治问题拓展活动，与围绕利益分配关系覆盖面广或利益冲突强度高的问题拓展活动的民间组织。根据一般的分类，“民间组织”、NGO、NPO都把政党和教会组织排除在外。

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